Преди дни, под благосклонния поглед на министър-председателя, министърът на труда и социалната политика и министърът на финансите представиха пред членовете на Националния съвет за тристранно сътрудничество своите предложения за промени в пенсионноосигурителното законодателство.

Промените засягат важни елементи на пенсионната система и според мнозина те всъщност са стъпка встрани от въведения с реформата от 2000 г. пенсионен модел. Не без основание те могат да бъдат наречени „втора пенсионна реформа”.
Дълго време тези и други предложения за промени в Кодекса за социално осигуряване бяха обсъждани в рамките на т.нар. „работна група” към министъра на труда и социалната политика. В нея участваха членове на правителството, представители на парламентарно представените политически партии, служители на държавната администрация, социалните партньори, отделни „пенсионерски” организации.

Една от най-важните промени се състои във въвеждането на по-строги изисквания за придобиване право на пенсия. За хората, работещи при условията на най-масовата трета категория труд, ще започне плавно увеличение на пенсионната възраст (между 1 и 3 месеца на календарна година в различните периоди) до достигане на 65-годишна възраст за жените и мъжете (през 2037 г. за жените и през 2029 г. – за мъжете). Ще нараства и изискуемият осигурителен стаж за придобиване право на пенсия (с по 2 месеца на календарна година), до достигане 37 г. за жените и 40 г. за мъжете през 2027 г. След 2037 г., пенсионната възраст ще се определя на база промените в средната продължителност на живота.

Предложените промени предвиждат и плавно увеличение размерите на осигурителната вноска за фонд „Пенсии” – от 2017 г. тя ще нараства с 0.5 пункта на всеки две календарни години, до достигане на общо увеличение от 3.5 пункта. Предвиждат се и промени в пенсионната формула. Приносът на всяка година осигурителен стаж в пенсионната формула ще се променя ежегодно, на база т.нар. „Швейцарско правило”, т.е. с 50 на сто от нарастването на осигурителния доход и 50 на сто от индекса на потребителските цени през предходната календарна година. Увеличението ще бъде преустановено в годината, когато приносът на всяка година осигурителен стаж достигне 1.5% от размера на пенсията – в момента този процент е 1.1%. До тогава няма да има и ежегодно осъвременяване на пенсиите.

Със сигурност доволни от промените са хората с висок осигурителен доход, които планират да се пенсионират след 2018 г. За тях отпада т.нар. „таван” на пенсиите. За останалите, на които вече е отпусната пенсия в минимален размер, също се предвижда поощрение – размерът на пенсията им ще бъде не 35%, а 40% от размера на максималния осигурителен доход.

Сред най-спорните предложени промени са промените, които превръщат ранното пенсиониране в държавното обществено осигуряване в постоянно действаща практика. Това става чрез обособяването на новия фонд „Пенсии за лицата по чл. 69” (служителите от сектор „Отбрана и сигурност”), извеждането на разпоредбите за ранно пенсиониране на работещите при условията на първа и втора категория труд от преходните разпоредби и включването им в същинската част на Кодекса за социално осигуряване, както и създаването на възможност за ранно пенсиониране с намален размер на пенсията (1 година преди законоустановената пенсионна възраст) за лицата от трета категория труд, които имат нужния осигурителен стаж, но не са навършили нужната възраст.

Друга особено спорна промяна е въвеждането на „доброволност” в допълнителното задължително пенсионно осигуряване - т.нар. „втори стълб” на пенсионната система. Те са продължение на промените от началото на тази година, когато се даде възможност на осигурените в универсалните пенсионни фондове лица да изберат дали да се осигуряват в тях и във фонд „Пенсии” на държавното обществено осигуряване, или само във фонд „Пенсии”. Ако предложените промени влязат в сила, вече и осигурените в професионалните пенсионни фондове (работещите при условията на първа и втора категория труд) ще могат да избират къде да се осигуряват – в двата стълба или само в държавното обществено осигуряване. Ако изберат второто, средствата им в индивидуалните партиди ще се прехвърлят в Държавния фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система, известен още като „Сребърен фонд”.

След обявяване на предложенията, по-голямата част от ангажираните с темата анализатори поставиха фокуса върху плюсовете и минусите в новия дизайн на българската пенсионна система. Като цяло, коментарите не са еднозначни, но малцина са тези, които са склонни да дадат изцяло положителна оценка на идеите на правителството. По същия начин стои въпросът и с основните участници в процеса на вземане на решенията за промените – социалните партньори. Ако се хвърли дори и бегъл поглед върху становищата им, представени по време на заседанието на Националния съвет за тристранно сътрудничество, читателят ще се убеди, че консенсус между държавата и национално представителните организации на работниците и служителите и на работодателите липсва.

На практика, въпреки близо шестмесечната съвместна работа все още са налице някои позиции, сами по себе си източник на сериозни противоречия. И не може да има спор, че за да се постигне съгласие, ще трябва предварително обявените правителствени намерения още веднъж ще станат предмет на договорки и по всяка вероятност – още веднъж ще бъдат изменени.

Тези обстоятелства ни подтикват да излезем от дискусията дали предложеният нов пенсионен модел е добър или лош, и по-скоро да се запитаме как всъщност се стигна до тези предложения за промени. И на тази база, можем основателно да поставим въпроса дали, след като липсва широко обществено съгласие, точно тези предложени промени могат да доведат до изграждането на устойчив във времето пенсионен модел, радващ се на висока обществена подкрепа от страна на всички засегнати – осигурени лица, работодатели, пенсионери и техните семейства, държавата?

Краткият отговор на този въпрос е „не”. Предложените промени нямат потенциала да бъдат онова управленско решение, което да измъкне българската пенсионна система от затворения кръг на ниските пенсии, хроничния недостиг от средства, високата зависимост от държавния бюджет и ниското обществено доверие.

Причината за това са не толкова самите предложения по своята същност и съдържание (макар че и част от тях също крият много рискове). Причината е преди всичко в начина, по който самите предложения бяха формулирани. С други думи – в самия процес на вземане на решение, който за пореден път не отчете обществения интерес за сметка на интересите на ограничен кръг заинтересовани страни, близки до властимащите и чиято благословия ще ги остави и укрепи във властта.

За какво става всъщност дума?

Имаме основание да приемем, че процесът на вземане на политически решения всъщност е процес на управление на рисковете пред обществото. Следователно, неговото предназначение е да неутрализира рисковете и да даде възможност обществото да се развива, т.е. да следва курс на развитие в интерес на всички свои членове.

Но има и друга хипотеза – процесът на вземане на политически решения е съзнателно моделиран не в обществен интерес, а в интерес на определени социални групи, в чиито ръце е съсредоточена най-много власт, и има за цел да предначертае такъв курс на развитие, който да съхрани или умножи тяхната власт. Тогава бихме казали, че процесът на вземане на решение е манипулиран.

Манипулирането на публичните политики дезинтегрира обществото и спъва неговото развитие. Той не е рационален от гледна точка на обществения интерес и следователно не може да гарантира устойчивост на взетите решения – те винаги ще са обект на недоволство и ще бъдат ожесточено оспорвани от страна на онези групи, чиито интереси са сериозно ощетени. Вместо източник на сплотеност и интегритет, манипулираните публични политики се превръщат в причина за нарастване на общественото напрежение и социални конфликти.

И ако вземем на въоръжение тази концептуална рамка, то как бихме оценили „втората пенсионна реформа” – като социално рационална или като манипулиран в интерес на определени групи процес на вземане на решение? За съжаление можем да приемем тезата, че „втората пенсионна реформа” е по-скоро второто, отколкото първото; тя е по-скоро манипулиран акт на вземане на решение, отколкото комплекс от мерки, чрез които ще бъдат неутрализирани рисковете и ще бъдат преодолени предизвикателствата пред българската пенсионна система. Ето защо можем да допуснем, че тези решения няма да просъществуват дълго и при първа възможност ще бъдат преразгледани.

Кое ни дава основание за такова допускане?

Първо, „втората пенсионна реформа” съзнателно неглижира някои изключително важни рискове, пред които е изправено българското общество. Това преди всичко е високата бедност и неравенство в България, както и несправедливо ниските доходи от труд (за пример – ако в Европейския съюз средно 48 евро от 100 евро от брутния вътрешен продукт отиват за компенсации на наетите, в България това съотношение е 40 към 100). Тук отчетливо стоят въпросите и с недоброто функциониране на българския пазар на труда, характеризиращ се с ниска икономическа активност и заетост, както и висока безработица, в т.ч. дълготрайна безработица. На предно място е и въпросът със сивата икономика, недекларирания труд и неплащането на осигурителни вноски.

Решенията на предизвикателствата пред пенсионната система в много голяма степен изискват действия извън самата пенсионна система – без тях, включително без политики за по-висока и качествена заетост, без реални мерки за ограничаване дела на сивата икономика от брутния вътрешен продукт, без ефективни политики за повишаване доходите от труд, намаляване на бедността и неравенството, българската пенсионна система никога няма да може да е финансово стабилна и да осигурява адекватно ниво на защита на възрастните хора. Такива мерки отсъстват в законодателния пакет, не са обявени публично и намерения за това.

Второ, законодателният пакет на „втората пенсионна реформа” съзнателно неглижира и някои наистина важни актуални проблеми пред българската пенсионна система. Сред тях първи по важност е проблемът с високото равнище на бедност сред възрастните хора. Имайки предвид високия дял на дохода от пенсии в общия домакински доход на възрастните, неадекватното равнище на получаваните пенсии със сигурност имат водеща роля за тежките им материални условия на живот. По данни на Националния статистически институт, 28% от хората над 65-годишна възраст са живели под прага на бедността. Това е най-високото равнище в Европейския съюз като цяло. България е и държавата в Европейския съюз в която пенсиите, като източник на доходи за възрастните хора, са и най-ниско ефективните социални плащания за намаляване на бедността за хората в „третата възраст”.

Друг важен проблем, предложение за чието решаване отсъстват от законодателния пакет, е този за инвалидните пенсии. Макар и някои идеи да бяха анонсирани от представители на правителството, все още няма отговор какво ще бъде предприето, за да се ограничи броят на хората, които поради хронични или други болести излизат от пазара на труда.

Може да бъде направен изводът, че кръгът на проблемите, които са избрани за решаване, не съответстват на „дневния ред” на обществото, а единствено на „дневния ред” на управляващите. Той е манипулиран съзнателно и всъщност преследва скрити и необявени публично цели. Една част от тях бяха скромно загатнати – например целта да се ограничат разходите за пенсии от държавното обществено осигуряване и неговия принос за социалната защита на възрастните. Но други така и не станаха ясни на обществеността и ще бъдат прокарани в атмосфера на истинска конспиративност. Например и до ден днешен няма информация кой и какво подтикна министъра на финансите да предложи възможността за прехвърляне на средствата от индивидуалните партиди от универсалните пенсионни фондове в т.нар. „Сребърен фонд”, с какви мотиви и какви са очакваните ефекти. Същото се отнася днес и за удара върху професионалните пенсионни фондове.

Трето, за да може този скрит дневен ред да стане реалност, трябваше да бъде ограничено и участието на заинтересованите страни от процеса на вземане на решение. Категорична илюстрация за това е начинът, по който бе сформирана т.нар. „работна група” към министъра на труда и социалната политика – изборът кои институции и организации да бъдат представени в нея бе взет самостоятелно от самата администрация. Не бе дадена възможност за равнопоставено участие в дискусиите на други, ангажирани с проблемите на пенсионното дело субекти, например гражданските организации (извън т.нар. „пенсионерски” организации).

Факт е, че голяма част от предложенията на „играчите” в работната група бяха публично оповестявани, имаше и период на обществени консултации в интернет – но едно е да имаш достъп до предложенията, друго е да можеш да повлияеш върху изхода на дебата; едно е да можеш да дадеш предложение, друго е да можеш да повлияеш то да бъде прието.

Наред отсъствието на гражданските организации, много красноречиво в този смисъл е изключването от дискусиите и на научната общност. Социалното знание може да бъде важен коректив на властта като инструмент за обществено развитие, а това, че неговите носители – учените, не бяха включени активно в дейността на работната група, е показателен факт, че тази „работна група” всъщност е „фасада” за прокарването на предварително взети от властимащите решения.

Четвърто, ограничаването на достъпа на заинтересованите страни до процеса на вземане на решение бе съпроводено и с ограничаване на важна информация за очакваните последствия от предложените промени. Публикуваната информация за ефектите от предложените промени е по-скоро оскъдна, фрагментирана, липсва цялостна оценка на въздействието на предложените промени върху икономическото развитие, пазара на труда, доходите на домакинствата, риска от бедност на възрастните хора, публичните финанси и държавното обществено осигуряване, функционирането на допълнителното задължително пенсионно осигуряване и т.н. Дали липсата на такава оценка е поради липсата на достатъчно време (желанието „реформата” да стане факт възможно най-бързо) или поради липса на знание, е общо взето все едно – крайният резултат е, че широката общественост бе лишена от правото да разбере какво ще се случи, ако тези промени станат факт.

В заключение, налице са основания да се приеме тезата, че предложените промени от т.нар. „втора пенсионна реформа” са част от съзнателно манипулиран процес на вземане на политически решения. Вместо да търси начин за консенсус между засегнатите от пенсионната политика социални групи – работници и служители, работодатели, пенсионери, граждани, научна общност и властимащи, промените преследват скрит дневен ред, написан далеч от очите на обществеността и е плод на договорки между ограничен кръг заинтересовани страни с най-голяма власт да упражняват контрол върху управлението на пенсионната система. Мотивите зад промените са скрити и обвити в тайна, скрити са и очакваните ефекти от тях – в краткосрочен, средносрочен и дългосрочен план.

Ето защо, дори да се абстрахираме от конкретните предложения в законодателния пакет, то само поради начина, по който тя бе разработена можем да предвидим, че „втората пенсионна реформа” няма да просъществува дълго, защото вместо да неутрализира рисковете пред пенсионната система, тя всъщност ще ги усили. Вместо да решава проблемите пред условията на живот на възрастните, тя всъщност ще ги задълбочи. Това ще наложи предложенията за промени в Кодекса за социално осигуряване да бъдат ревизирани – ако не в близко, то в по-далечно бъдеще.

Можем обаче да имаме пълна увереност, че по един или друг начин „втората пенсионна реформа” ще стане факт. Обратното би било грандиозен провал за първото правителство с втори мандат за български премиер. Повече от сигурно е, зад затворените врати на Министерския съвет, далеч от погледа на хората и медиите, властимащите и техните поддръжници ще сключат поредната договорка от името и за сметка на българските граждани.

Но точно това ще бъде причината „втората пенсионна реформа” да не просъществува дълго и на нея да бъде сложен кръст – било то от мъдър управленец, който да отстрани щетите от нея, или било то от поредния популист, развял „реформаторското знаме” пред прозорците на Европейската комисия.

Драгомир Колев Драганов,
доктор по „Социология, антропология и науки за културата”, социология, асистент в БАН
http://news.bgnes.com/view/1234654

Време е партократичната "утопия", наречена пенсионна "реформа" да остане в историята с помощта на волята на мнозинството от българските граждани!

Времето дойде!
За Българска деректна демокрация с Базов доход и Енергийна икономика!
Очакваме ви на http://www.budd.bg/take-action/